Governança tributária europeia: uma proposta do FMI

(Foto: FrankyDeMeyer/iStock via Getty Images)

Vitor Gaspar, Alfred Kammer e Ceyla Pazarbasioglu

6 de setembro de 2022

À luz do elevado peso da dívida e do aumento das taxas de juro, a melhoria da governação é particularmente importante para ancorar as políticas orçamentais nos Estados-Membros da UE.

Dado o papel central da política orçamental na resolução de crises recentes e desafios futuros, os apelos à reforma da governação orçamental na Europa são mais relevantes do que nunca.

A política fiscal fornece apoio crítico quando famílias e empresas sofrem grandes choques, como a pandemia, ou quando a política monetária é prejudicada. No entanto, os países devem ter finanças públicas sólidas. Devido ao alto endividamento e ao aumento das taxas de juros, os estados estão encontrando mais dificuldades para atender às múltiplas prioridades de hoje, especialmente para lidar com o aumento maciço do custo de vida e a emergência climática.

A este respeito, a União Europeia (UE) necessita de regras orçamentais revistas que proporcionem flexibilidade suficiente para tomar medidas ousadas e rápidas sempre que necessário, mas sem comprometer a sustentabilidade das finanças públicas. É essencial evitar qualquer crise da dívida que possa ter efeitos altamente desestabilizadores e ameaçar a própria UE. Isso requer mais espaço fiscal em tempos normais.

Um novo estudo do FMI propõe reformar o quadro fiscal da UE para enfrentar os enormes desafios que as autoridades públicas enfrentam.

Essa reforma deve ser economicamente justificável e politicamente aceitável, com base nas lições aprendidas de esforços anteriores para melhorar as regras fiscais. Será essencial respeitar a soberania das políticas orçamentais nacionais, reforçando simultaneamente os incentivos à condução de boas políticas para a UE.

A proposta é construída em torno de três pilares: revisão das regras fiscais numéricas para levar em conta explicitamente os riscos fiscais enfrentados pelos países, mostrando uma direção clara de médio prazo; fortalecer as instituições fiscais nacionais para melhorar o debate interno e o engajamento político; e a criação de um fundo da UE para ajudar os países a enfrentar melhor a recessão económica e a fornecer bens públicos essenciais.

São necessárias reformas ambiciosas

As regras atuais provaram-se até certo ponto, nomeadamente ao aumentar a consciência de que os défices orçamentais devem ser inferiores a 3% do produto interno bruto, aumentando a responsabilização do governo. No entanto, não impediram o aparecimento de um aumento adverso da dívida pública e de riscos para a sustentabilidade das finanças públicas em alguns Estados-Membros.

Como vimos com a crise da dívida soberana na Europa, esses riscos ameaçaram a estabilidade da união monetária no passado e permanecem vulneráveis ​​hoje, apesar dos inúmeros esforços para melhorar as regras criptografadas e fortalecer a supervisão central ao longo dos anos.

Até certo ponto, as regras têm sido mal aplicadas devido à fragilidade das instituições nacionais, pressão política e choques de grande escala. Essa realidade, juntamente com falhas no desenho do quadro fiscal, que estabelece tetos de déficit em tempos ruins sem incentivos suficientes para construir amortecedores em tempos bons, tem levado a desequilíbrios fiscais. Além disso, o quadro não provou ser eficaz na estabilização da produção e carece de ferramentas para fornecer bens públicos comuns aos Estados-Membros.

Em resposta à pandemia, a Comissão Europeia ativou a “cláusula de escape geral” em março de 2020, que permite violações temporárias das regras orçamentais da UE. Os Estados-Membros puderam assim reagir de forma mais vigorosa e flexível. No entanto, dados os déficits crescentes, a dívida em muitos países subiu ainda mais acima da referência do governo de 60% do PIB. Tratado de Maastrichto que cria dificuldades adicionais no regresso às regras actuais.

A proposta do FMI gira em torno de três eixos interdependentes:

• Regras orçamentais à escala da UE baseadas no risco: Os atuais tetos de referência de 3% para déficits e 60% para dívidas permanecerão, mas a velocidade e a ambição do ajuste fiscal estariam ligadas à magnitude dos riscos fiscais. Estes são identificados através de uma análise de sustentabilidade da dívida com base numa metodologia comum desenvolvida por um Conselho Fiscal Europeu recentemente independente, em consulta com outras partes interessadas importantes. Espera-se que os países com maiores riscos fiscais avancem para um saldo orçamentário total de zero ou positivo nos próximos três a cinco anos. Países com menores riscos fiscais e dívidas inferiores a 60% do PIB teriam mais flexibilidade, mas ainda deveriam incluir os riscos em seus planos. A estrutura encorajaria a criação de espaço fiscal que fornecesse flexibilidade suficiente para absorver choques e implementar políticas anticíclicas.
• Instituições fiscais nacionais fortalecidas: Todos os países da UE devem adotar quadros orçamentais de médio prazo e fixar limites máximos de despesas anuais plurianuais que sejam consistentes com a âncora do seu saldo global ao longo do período. Conselhos fiscais nacionais independentes desempenhariam um papel maior no fortalecimento do sistema de freios e contrapesos em nível nacional, inclusive desenvolvendo ou validando projeções macroeconômicas, avaliando riscos fiscais e garantindo consistência nos tetos de gastos e planos orçamentários. A Comissão Europeia continuaria a desempenhar o seu papel estratégico de supervisão. O Conselho Fiscal Europeu seria o elemento central de uma rede de conselhos fiscais nacionais, que ajudaria a promover boas práticas e fornecer uma visão independente dos riscos da dívida e da implementação do quadro.
• Uma capacidade orçamental da UE bem pensada: Isso contribuiria para o cumprimento de duas missões essenciais: melhorar a estabilização macroeconômica, especialmente quando a taxa básica de política monetária estiver no mínimo efetivo, e permitir a entrega de bens públicos comuns a nível da UE, como mudanças climáticas e infraestrutura de segurança energética. Atingir esses objetivos torna-se mais urgente pela transição ecológica e pelos frequentes problemas de segurança. Um fundo de investimento climático dedicado é uma parte importante da proposta.

A proposta deve ser vista como um conjunto de elementos inter-relacionados para facilitar reformas efetivas. Tal exige uma relação de reforço mútuo entre as regras da UE e a sua aplicação a nível nacional, em especial através de um maior cumprimento interno das regras e de um melhor alinhamento entre os regimes nacionais e as regras adotadas a nível da UE. O êxito no primeiro ponto só é possível encontrando um compromisso entre as necessidades dos Estados-Membros e a sua protecção contra as repercussões negativas de outras regiões da União. Isso defende uma abordagem baseada em risco, ou seja, o primeiro pilar da proposta do FMI. O segundo ponto exige um papel maior para nosso segundo pilar: mecanismos nacionais significativamente aprimorados, inclusive por meio do fortalecimento dos recursos e missões de instituições fiscais independentes.

Perante uma grande incerteza económica e futuras dificuldades orçamentais, uma reforma do quadro orçamental da UE não pode esperar. A extensão da cláusula de derrogação geral até 2023 abre uma oportunidade nesse sentido. Mais atrasos obrigariam os países a voltarem às antigas regras com todos os problemas que isso acarreta. Esta oportunidade não deve ser desperdiçada.

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Vítor Gaspar dirige o Departamento de Finanças Públicas do Fundo Monetário Internacional desde 2014. Entre 2011 e 2013 foi Ministro de Estado e das Finanças de Portugal; Anteriormente, ocupou vários cargos em instituições europeias e portuguesas, incluindo Chefe do Bureau of European Policy Advisers (BEPA) na Comissão Europeia, Diretor-Geral de Investigação do Banco Central Europeu, Diretor de Estudos Económicos e Estatísticas do Banco Central de Portugal e Director de Estudos Económicos do Ministério das Finanças de Portugal. Gaspar é doutorado e pós-graduado em economia pela Universidade Nova de Lisboa; é também licenciado pela Universidade Católica Portuguesa.

Alfred Kammer é Diretor do Departamento Europeu do Fundo Monetário Internacional desde agosto de 2020. Nessa qualidade, dirige as atividades do FMI em relação à Europa. Kammer foi anteriormente chefe de gabinete do CEO, assessorando-a em assuntos estratégicos e operacionais, enquanto supervisionava as atividades da equipe de gestão. Ele também foi vice-diretor do Departamento de Estratégia, Política e Avaliação e liderou o trabalho de estratégia e supervisão do FMI. Como vice-diretor do Departamento do Oriente Médio e Ásia Central, foi responsável pelo monitoramento dos desenvolvimentos econômicos regionais e das questões do setor financeiro. Como diretor do Escritório de Gestão de Assistência Técnica, ele assessorou a administração em operações de assistência técnica e organizou parcerias para angariação de fundos e capacitação internacional. Exerceu também o cargo de assessor do subgerente geral. O Sr. Kammer também foi o Representante Residente do FMI na Rússia. Desde que ingressou no FMI, ele trabalhou com países da África, Ásia, Europa e Oriente Médio em uma ampla gama de questões políticas e políticas.

Ceyla Pazarbasioglu é diretor do Departamento de Estratégia, Política e Avaliação do FMI. Nessa função, ela lidera as atividades de orientação estratégica do FMI, bem como a formulação, implementação e avaliação de políticas. Ela também supervisiona as interações do FMI com certos órgãos internacionais, como o G20 e as Nações Unidas.